COSTAS CONTRAATACA.

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Comentarios sobre la Ley de Costas Conceptos esenciales

1.- Introducción

Nuestra actual Ley de Costas fue promulgada en el año 1988 con el fin de proteger determinadas zonas que venían sufriendo un uso industrial, urbanístico, etc. cada vez más excesivo, produciendo un impacto negativo y unas consecuencias medio-ambientales importantes en todas nuestras costas españolas. Lo que la Administración pretende con esta ley es proteger estas zonas declarándolas de dominio público.

Históricamente las costas ya habían aparecido reguladas en determinadas leyes. Nos encontramos por ejemplo que se hacía mención de ello en época de Alfonso X el Sabio, en la Ley de Aguas de 1866 (donde ya se mencionan las servidumbres de salvamento y de vigilancia, convirtiéndose posteriormente en las de tránsito y protección) y un poco más tarde también en las Leyes de Puertos de 1880 y 1928 respectivamente. De forma más actual nos encontramos con la Ley de Costas de 1969, nuestra Constitución Española de 1978 (donde se define en el art. 132 los bienes de dominio público) y finalmente en la actual Ley de Costas de 1988, que incluye varias novedades con respecto a la legislación anterior.

2.- Marco legislativo: Servidumbres, Deslindes y Concesiones

Nuestra legislación actual define qué se consideran bienes de dominio público, tanto por imperativo constitucional (art. 132 Constitución Española) como por imperativo legal (arts. 3 y 4 Ley de Costas 1988) y, de igual modo, somete a una serie de límites y servidumbres aquellos terrenos que por encontrarse al lado de estos bienes deben de ser protegidos también, por lo que su uso privado está restringido y sometido a una serie de concesiones recogidas en las disposiciones transitorias de la ley.

Estos límites o servidumbres los podríamos resumir de la siguiente manera:

De tránsito: Franja de terreno de 6 metros (o 20 en algunos casos) reservados para paso público peatonal y para vehículos de vigilancia y salvamento.
De protección: Franja de terreno de 100 metros medida tierra adentro desde el límite anterior de la ribera del mar. Puede ser ampliada hasta 200 metros en algunos casos. No obstante, si a la entrada en vigor de esta ley, el suelo es considerado urbano, la franja de servidumbre de protección será de 20 metros. Se trata de lo que antiguamente se denominaba servidumbre de salvamento.
De acceso al mar: Servidumbre de acceso al mar para vehículos y personas, con unas dimensiones de 500 y 200 metros respectivamente.
Zona de influencia: Debe tener como mínimo 500 metros y la Ley de Costas exige que debe preverse en el planeamiento urbanístico de los municipios.
Las autoridades, con el fin de declarar de dominio público los terrenos colindantes a la ribera del mar, lo hacen a través de un procedimiento denominado “DESLINDE”, en virtud del cual todos los terrenos y fincas privadas que se encuentren dentro de esta línea pasan a ser de dominio público, perdiendo los particulares, por tanto, su derecho de propiedad sobre ellas.

Sin embargo, la Ley de Costas reconoce en cierta medida aquellos casos de particulares que habían adquirido sus viviendas con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley, por lo que somete estas propiedades a un régimen jurídico específicamente establecido en la Ley, reconociendo sus derechos y sometiéndolos a un régimen especial. La intención de nuestro legislador es que el titular no se vea perturbado en el ejercicio de su derecho de propiedad durante un período de tiempo, que según las circunstancias de cada caso variará. La Ley de Costas denomina a estos derechos “CONCESIONES”.

Estas concesiones podrían clasificarse en tres grupos:

Concesión privilegiada: Permite el uso de la propiedad durante un período de 30 años, prorrogables a otros 30.
Concesión ordinaria: Concesión por un período de 30 años sujetas a canon y posibilidad de otros usos por un período de 10.
Concesión de 30 años de propiedades de origen ilegal, siempre y cuando las administraciones del estado, las comunidades autónomas locales estén de acuerdo.
Las concesiones comienzan a contarse desde el momento en que se otorgan, por ello la Administración ha impulsado este tipo de procedimientos desde el año 2006, pues desde que se otorgó la ley en el año 1988 no se había procedido a ello.

3.- Posibles acciones contra el deslinde e interpretación jurisprudencial

Una vez que se produce el deslinde, el titular de una propiedad que haya sido declarada de dominio público puede optar por dos vías:

Vía contencioso-administrativa, con el fin de determinar la regularidad de ese procedimiento de deslinde.
Vía civil, con el fin de que los tribunales reconozcan la propiedad privada y, por tanto, otorguen el derecho a la concesión.
La jurisprudencia nos muestra, sin embargo, que en la mayoría de los casos los tribunales confirman el deslinde realizado por la Administración, por lo tanto, si los tribunales contenciosos-administrativos declaran que el deslinde está bien hecho, el titular tendrá que acudir a la vía civil con el fin de que se reconozca la propiedad privada y por tanto, tener derecho a la concesión.

Las acciones civiles correspondientes al titular serán la declarativa o reivindicatoria en función de si la posesión ha sido o no perturbada. Sin embargo, el plazo de las acciones plantea un problema en cuanto que el art. 14 de la Ley de Costas establece un plazo de prescripción de cinco años. Este plazo es bastante corto teniendo en cuenta que la media de los tribunales contenciosos-administrativos para resolver está entre 6-7 años, y, por otro lado, va en contra del plazo general de las prescripciones establecidas en el Código Civil (30 años).

Este problema se resuelve en la jurisprudencia de la siguiente manera:

Si lo que se pretende discutir es la corrección del deslinde, el plazo de prescripción de las acciones es de 5 años, según lo establecido en el art. 14 de la Ley de Costas.
Si lo que se pretende es que la Administración reconozca la propiedad privada del titular de la vivienda para poder optar a la concesión que otorga la ley, el plazo de prescripción es el general de 30 años que establece el Código Civil.
Todo ello sin perjuicio de la reclamación administrativa previa que hay que hacer a la administración.


El Gobierno ha emprendido de tapadillo una reforma de la Ley de Costas que suaviza su aplicación. Para ello, Medio Ambiente ha introducido una enmienda a la Ley de Navegación Marítima -de otro ministerio y sin relación con el litoral- para permitir vender y comprar las casas construidas en dominio público, sobre la misma playa, y que hasta ahora no podían cambiar de dueño. El Ejecutivo comienza así, por la puerta trasera, a rebajar una de las políticas de Cristina Narbona que más problemas acarrearon al Gobierno: la recuperación del dominio público en el litoral.

Marcha atrás en el camino anterior
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España ha perdido casi el 60% de sus humedales costeros
El principio del fin de la Ley de Costas
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Una enmienda a la Ley de Navegación trata de aplacar las quejas de Europa

El cambio no pasó por el Consejo de Estado, ya que se introdujo a última hora en la Ley de Navegación Marítima, elaborada por el Ministerio de Justicia y el de Fomento. Al tramitarse en comisión (la de Justicia, no la de Medio Ambiente) con competencia legislativa plena, el texto tampoco pasará por el Pleno de Congreso. Sin una línea en la exposición de motivos que justifique el cambio -al aprobarla el ministerio sí dio una críptica nota sobre la reforma-, Medio Ambiente abre una reforma de la Ley de Costas, norma clave de medio ambiente, vigente desde 1988.

La disposición final cuarta de la Ley de Navegación Marítima, aprobada por el Consejo de Ministros el pasado 5 de diciembre, añade dos apartados a la Ley de Costas: "Las concesiones [a las viviendas construidas legalmente sobre la playa antes de 1988] serán transmisibles, previa autorización de Costas, por actos inter vivos, subrogándose el nuevo titular los derechos y obligaciones de la concesión". Es decir, que las concesiones no sólo se pueden heredar, sino que con esa reforma se podrán vender y comprar. Medio Ambiente tendrá tres meses para ejercer el derecho de tanteo.

Hasta ahora, el Estado otorgaba una concesión de 30 años (ampliables a 60) a los dueños de las casas construidas en dominio público antes de la ley, pero no podían venderlas (salvo excepciones con trámites complejísimos). La reforma, que aún deben aprobar las Cortes, afecta a las cosas construidas legalmente antes de 1988. El Constitucional aceptó en 1991 la fórmula de expropiación contemplada en la ley: que los dueños podrían disfrutar de las propiedades 30 años y que después pasarían a ser demolidas.

Aunque la ley tiene 20 años, fue la ministra Narbona la que comenzó a aplicarla realmente en 2004, ya que los ocho años anteriores apenas se avanzó en el deslinde de la costa -el trámite que delimita la zona pública y la privada de playa-.

Esto provocó miles de protestas, la creación de una Plataforma Nacional de Afectados por la Ley de Costas (que calcula que hay 45.000 viviendas en esa situación) y quejas de las embajadas del Reino Unido y Alemania, ya que muchos de los compradores en primera línea eran extranjeros que, al adquirir su chalé, no fueron informados de que su casa podía pasar a manos del Estado.

La directora general de Costas, Alicia Paz, afirmó a este diario el pasado octubre que no había iniciado "ningún proceso de modificación legal" y que no sabía si se plantearía "algo puntual". Un mes y medio después, el Consejo de Ministros reformaba la ley. Medio Ambiente argumenta que el cambio legal es "una modificación puntual y no de fondo de la citada ley, ya que no altera en absoluto el espíritu de la misma" y que la reforma no contradice lo que declaró Paz.

Sin embargo, Javier Sanz, profesor de Derecho Administrativo en La Coruña y experto en el litoral, afirma: "No es que privatice la costa, pero es un cambio radical de entender las concesiones". En sentido parecido se pronuncia el abogado de la Plataforma de Afectados, José Ortega, quien lo califica como un cambio importante que afecta a mucha gente y va en la dirección correcta. Ortega fue muy crítico con Narbona y apoya el cambio de Elena Espinosa. Los dueños de casas en dominio público, muchos jubilados que se veían sin posibilidad de vender su casa, aplauden la medida.

La medida ha generado malestar entre técnicos de Costas, por la forma en que se ha hecho y por el fondo. Argumentan que dificultará la recuperación del dominio público. Hasta ahora, si Costas quería rescatar una concesión de una vivienda sobre la arena podía alegar ante el dueño que lo mejor era llegar a un acuerdo ya que no podría vender esa casa. Ahora, al poder venderlas, las viviendas se revalorizan y se dificulta la adquisición por parte de Costas.

Marcha atrás en el camino anterior
La ex ministra de Medio Ambiente Cristina Narbona pisó muchos charcos. Y en dos de ellos -la costa y el agua- se terminó por ahogar. El retraso en las desaladoras que debían sustituir el trasvase del Ebro y las protestas de alcaldes y comunidades con costas (del PSOE y del PP) y de las embajadas de países de la UE por la aplicación de la Ley de Costas colmaron la paciencia de la vicepresidenta María Teresa Fernández de la Vega. Ésta, diputada por Valencia, llegó a supervisar deslindes de costas de Valencia para minimizar los daños.

El deslinde es un trámite muy complejo y aparentemente técnico, pero con gran relevancia ya que, basándose en criterios geográficos, se decide qué casas quedan en dominio público y cuáles pueden seguir en manos privadas. Hay mucho dinero en juego. Si en 2003, Medio Ambiente deslindó 332 kilómetros de costa, en 2007 superó los 1.500 kilómetros. Y las protestas se multiplicaron con la superficie deslindada. Más del 83% del litoral ya lo está.

Así que al otorgar la gestión del medio ambiente al equipo de Agricultura, uno de los objetivos de José Luis Rodríguez Zapatero era rectificar estas dos políticas. Y la ministra Elena Espinosa se ha puesto a ello a su manera, callada pero inexorable, sin los sobresaltos de Corbacho en la rectificación de la política de inmigración de la etapa de Caldera.

En materia de agua no queda ninguno de los responsables del anterior equipo, Medio Ambiente admite públicamente que "las desaladoras no son la panacea" y planea un nuevo trasvase desde el Tajo en Extremadura al Segura, algo impensable con el equipo antitrasvasista de Narbona. Con el cambio de la Ley de Costas comienza el cambio de rumbo para evitar problemas en el litoral.

Una norma clave
- La Ley de Costas, de 1988, declaró público todo el terreno de playa y hasta donde llegaban los mayores temporales conocidos.

- Las casas construidas antes de 1988 en dominio público pasaban a ser del Estado, que daba hasta 60 años de concesión a los dueños. Éstos no podían vender sus casas ni reformarlas sin permiso.

- La norma daba cinco años para completar el deslinde, trámite que delimita las que están en dominio público.

- La realización de deslindes fue a cámara lenta hasta 2004, cuando Narbona comenzó a aplicar la ley y originó una oleada de protestas que ahora el Gobierno quiere aplacar.